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2024.05.10

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前言：“作为一个因旧村改造而生政府机构，我们从前的欧洲杯网站欧洲杯网站城改‘西安市方式’自豪，也切身体会着城改之痛。”

创作者 |第一财经 马纪朝

已经过去了14年多，张军于2010年全额付款选购新房，现如今依然在停产。

当初，张军西安国际幸福城购买的这一套房，原本是欧洲杯网站想给孩欧洲杯网站子当婚房的。现如今，小孙子都已11岁，它的这个房子却并未拿房。

国际性幸福城是西安诸多旧村改造（以下简称“城改”）工程中的一个，包含张军等在内的400多位买房者迄今没法搬入。而放眼整个西安市，因城改新项目停产而难以入住新房的购房者，则远远不止以上400人。

位于西安市柳莺路易合坊，是灞桥区香王村子的城中村改造项目，先后有百余名居民在此买房。可是，这一由西安四德置业有限公司（以下简称“四德购置产业”）研发的城改新项目，最终于2012年停产。现如今，四德购置产业已先后30数次被列入失信执行公司，50数次被银行起诉。

西江月，是未央区王家棚村子的城改新项目，其投资主体西安市新里城集团有限公司（以下简称“西安市新里城”）一样因资金短缺造成欧洲杯网站新项目停产，数以百计的买房者不能按时交房。

一份来自西安旧城区(旧村改造)更新改造事务中心欧洲杯网站（以下简称“西安城旧城改造核心”）的数据显示，西安规模性系统化开展旧城区和老旧小区改造工作中，起源于20世纪。截止到2023年中下旬，全市共有城棚改项目368个，涉及到人民群众26.7万家、86.8数万人。

但在城改启动前，西安城六区一共有624个行政村，在全国各地副省级市中，是旧城区数量较多的城市之一。

其中一些城改工程项目的停产与曲折，既体现了西安在旧村改造过程的试着和探索，也暴露出在实践环节中各方面的博奕与冲突。

非专业“占坑”

国际性幸福城由陕西宏润地产有限公司（以下简称“宏润房地产”）开发设计，胡绪峰任该公司法人代表兼老总——近期，他因为自称为遭受“金融诈骗”而失去了高额股份，被不少广泛关注。

胡绪峰的下场，因城改变化。在参加城改以前，他原本是一个工程建筑“承包人”。

胡绪峰接受第一财经记者采访时说，国际性幸福城是西安市灞桥区穆将王村子的城改新项目。他恰好是利用穆将王村城改新项目的启动，从一个承包人转变为房地产商。

胡绪峰说，那时候，根据当时西安的城改现行政策，城中村的村民委员会在合作对象选择上，有着比较大的管理权。

据西安城旧城改造核心详细介绍，西安旧村改造自2002年至今，经历过发展、探索全方位发展三个阶段。

2002年起，西安依照“自筹经费，自我完善，自我提升”的“三自”战略欧洲杯网站方针开展旧村改造。这类村集体主导更新改造的模式下，更新改造资产一般由农村集体经济及其群众家庭进行经济投资。

但是，针对西安的大多数旧城区来讲，农村集体经济与村民家中经济条件，尚无法满足旧村整体改造的重担；而且更新改造所涉及到的群众切身利益问题，很多主要因素还不清楚，使群众欠缺入股项目投资的热情。对应的配套措施都不健全，加上建新不房屋拆除和资源贫乏等诸多问题，导致城改工作中进度缓慢。

因此2005年3月，西安建立了旧村改造领导小组，开始着手政府引导方式，那时候很明确的旧村改造基本准则为：“政府引导，以区为重，市场运营，改革优先，改造跟踪，重视民声，益民益民”。

但政府引导方式看似很幸福，现实却是必须巨额资金作为支撑，特别是对于西安市这类旧城区数量大、规模较大、难题重、更新改造任重道远的区域而言尤其如此。而西安市一直以来所面临的问题是两字：没有钱。

迫不得已，西安市在之前的“三自”的村集体核心途径前提下经过一番句式杂糅，给出了“政府引导，市场运营”的城改构思。通过引进房地产商，推动旧村改造工作中。

2006年9月，让人介绍，胡绪峰起就旧村改造与穆将王村层面触碰。那时，他年仅26岁，先前并没有房产开发工作经验，但曾通过挂证工程设计公司，承包过一些项目的实施工程施工。

胡绪峰参加穆将王村城改之际，恰好是西安市在回顾过去“自筹经费，自我完善，自我提升”三自战略方针经验和教训的前提下，经过研究、探索，正式启动进到“政府引导、市场运营”的城改新探索。

本地房地产研究权威专家冯骏接受第一财经记者采访时说，也正是因为曾经的“市场运营”，进而导致当初一些没有房地产开发经历的人，成功拿到城改新项目，这种的人都不一定具有资产、项目经验等方面“硬核实力”，但是都有较强的人脉关系、人际交往等“创新能力”。

在冯骏看起来，这种城改的“非专业”对旧村改造的复杂性没有足够的掌握，在努力争取新项目的过程当中有一种不知者无畏干劲：哪怕一个城改新项目需花100亿，自身仅有1000万，还敢拿到，“先将合同签约好，先占住‘坑’。”

2007年3月19日，穆将王村村委会与胡绪峰的宏润房地产签定《穆将王城中村联合开发协议》：穆将王村一共有约785亩土地能够开发设计，去掉国家法律规定征用土地资源，及其用于建设、安装居民的18万平欧洲杯网站方米多层楼房新土地，其他部分都由胡绪峰自主研发，胡绪峰则向村民付款拆迁补偿款2500万余元。

785亩的面积，也使穆将王村成为当年西安第一批较大城改项目之一。据冯骏详细介绍，那时候许多旧城区，交通出行、部位都很不错，等同于全部西安的“白菜心”，其中也包括穆将王村。

相近项目，也有易合坊。这个项目的房地产商四德购置产业，于2011年得到香王村城改工程建设开采权，直到两年后的2013年，四德购置产业才获得房产开发企业资质证书。

那样，为何政府会允许那样的开发商拿到规模动则数百亩的城改新项目？因此，第一财经先后与西安有关部门联络，但截至发稿，另一方仍拒不接受访谈。

当地一位权威专家则在接受记者采访时对于此事分析认为，那时候，从政府的角度来看，希望能通过更新改造旧城区，尽早改进城市文化，而且当时想要干预城改的开发商，尤其是国中央企业房地产商，却比照主动性不够，就算想要谈，还会在土地资源合规等多个方面明确提出基本上苛刻的要求，这令地方政府觉得无法协作。而这时，一些地方老总则对城改兴趣爱好极高，在这样的情况下，政府部门秉着“来的都是客”，你要干，我便尽量适用，进而导致大量本来不具备整体实力的开发商进入。

“超级黑洞”

即使是当初曾年少气盛的胡绪峰，现在再说起仍深陷纠纷穆将王村城改项目的时候，内心已经没了曾经的壮志。他说道，自身既小看了旧村改造风险，还在资金链紧张时，被民间借款者看上。

2007年5月，在和穆将王村签署合同2个月后，宏润房地产与此同时开工了8栋双层拆迁安置房、4栋可市场销售房源的基本建设。穆将王村也组建了群众所组成的工程处，入驻工程现场。

据胡绪峰详细介绍，这时，穆将王村村委会当时任职核心成员也通过中介人跟他明确提出收受贿赂的暗示，但他却最后按照规定把资金打入了另一方帐户。这种剧情尽管源于胡绪峰的讲述，但第一财经记者在搜集资料的时候发现，本地的其他城改新项目也出现过房地产商向项目所在地镇村干部贿赂的现象。

2008年年末，穆将王村委会换届换选，村委会领导班子造成变化。此外，胡绪峰发觉，国际性幸福城的项目工地上，逐渐出现一些阻拦工程的施工外来人员，乃至项目工地与售楼处大门，曾多次无端被关。

2010年3月26日，宏润房地产与穆将王村签署补充合同。

“最主要的商务条款出现了三大的变化，”胡绪峰说，新合同尽管名义上是补充合同，但实际上却是大部分打倒了原合同文本：第一，是原先合同约定的785亩地除安装以外的其他所有剩下土地资源，成了420亩；第二，是原先合同约定的向村民交货18万平方的多层（无电梯轿厢）拆迁安置房，如今，群众不要，要求重新给他盖15万平米的高层住宅（带电梯轿厢）；第三，原先合同约定的是拆迁补偿款2500万余元，是直到拆掉房才出钱，不拆房子不给，现在不仅拆迁补偿款上升到了1.4亿人民币，并且还要一次性付款。

“由此导致的结果显示，其实手里不差钱，之后就会变成我手里缺一堆钱。”胡绪峰发觉，面对巨大的资金短缺，企业却难以向银行贷款，由于土地手续不全。

直至这时，胡绪峰才终于发现，城改其背后的“超级黑洞”，远比平常的房地产开发难度大得多。

其中的难点在于，一般而言，正常土地规划，是当地政府先通过一级土地整治，对于目标土地开展动迁，并且在执行“三通一平”后，重新启动“挂牌出让”；房地产开发商拍摄的土地后，按照规定开展二级开发。

但此时的旧城区土地资源，却等同于“一二级联动”，开发商与村民委员会签过合同书，一方面需要对村里土地进行一级梳理，另一方面又要在早已梳理的大地上执行二级开发，但这时，应当进行办理土地手续都不一定能办好，房屋却现在开始造了。冯骏都说，在那个年代的环境中，许多人对城改的认知简单直接，觉得这不就是建房子嘛，事实上，旧村改造中，牵涉的利益群体非常多，对财务的需求，对政策的需求，以及对于所有关系的处理方法，都有很高的要求。

无法通过银行获得借款的胡绪峰，一方面加强了向社会出售新房的市场销售幅度，另一方面，也逐渐到处寻找民间资本。

他先是查到的，是当年相识的一位亲戚朋友。2010年5月，他可向一位亲戚朋友质押贷款宏润房地产18%的股份，赢得了8000万贷款。

到第二年，2012年1月，当初春节将至时，胡绪峰是为了给工地里职工发放工资，又与另一民间借款者签署了借款协议，起先贷款600万余元，以后，又增加到2200万，宏润房地产以75%股份质押。

以后，胡绪峰便失去了对全球幸福城的实际控制权。

接着，胡绪峰就发现，失去了对宏润地产的控制后，陕西省佳馨源建材有限公司悄悄地变成“国际性幸福城”的全新房地产商，而根据乃是一份签署于2014年11月27日的三方协议。

不甘心出局的胡绪峰，逐渐四处举报，而他自己也由于被警方调研迫不得已“逃跑”异地、藏匿行迹。

自此，伴随利益相关者针对国际性幸福城的争夺，工程施工同样在几经波折后，最后停产。以后，尽管经CCTV等各个新闻媒体曝光，国际性幸福城村民拆迁安置房一部分得到交货，但张军等400多位小区业主选购房子，却仍然停产迄今。

一样无法直到准时交付，也有易合坊、西江月、富铭新一城、时丰世纪新城、中环国际城、江林新城、华安紫竹苑等楼盘的广大业主。

这种新楼盘基本上都是城改新项目。新项目身后，乃是房地产企业与被拆迁村民、建筑企业、买房者、及其民间借款人等多重权益的交错、矛盾。而资金链断裂紧张，是这样的项目未能按时交货的主要原因。

怎样化解

现如今，间距张军买房已经过去了14年，国际性幸福城所在区域的房子价格，也从当初的两三千元暴涨至近万元，但张军的房子，既未能按时交货，又沦落为“违章建筑”。她只好以每月3000多元化的租金，西安租用了一套房子，以安置漂泊无依的亲人。

2019年末，西安市市国土资源局在一份“土地资源行政处罚决定书”中提到，“我区于2019年12月20日对自己的(企业)未经许可非法占地一案立案查处……确定惩罚如下所示：1.收走陕西省宏润地产有限公司在非法占地上建设中的居民楼2栋及其它设备：2.对陕西省宏润地产有限公司违法基本建设占地总面积11541.6平米(折算17.3亩)的举动，按每平米10元，惩处115416元以下罚款。”

应对这种情况，国际性幸福城所属的灞桥区政府表明，对于该资金进行罚没款后，灞桥区已组建工作专班，对该地块土地报批、整体规划相关手续来办理，现阶段，正在推进后续工作工程施工。

“胡旭峰的现象并不是个例，他虽是受害人，但造成这样的结局，也是因为他的一些粗心大意或经验不足。”一位曾经在2006年就参加西安城改动的本地房地产人士说，那时候，因为胡旭峰自己对整个项目的资金分配不足谨慎，结论，资金链断裂一出难题，便开始急了，“有病乱投医”。

“（那时候）相近胡旭峰这些项目房地产商，还有一些。”这名西安地产人士说，此类局势对西安城改来讲，最后导致的结果就是，许多城改新项目因资金短缺最后停产甚至“烂尾楼”。

西安市市住房和城乡建设局还表示，因为部分项目投资主体实力不足、自有资金单一；新项目动迁时间较长、土地资源相关手续迟缓资金短缺；政府规划、土地等政策变化增强了新项目难度系数，及其资金短缺项目存有接手窘境等因素，在相关368个城棚改项目中，有99个重点没完成回迁房。

西安城旧城改造核心也在一份回函中认可，城改是近十年来城市的发展的新课题，有关法律很少，西安早期为了推动城改工作中，创造力出台了好几部城改现行政策，伴随着全面依法治国规定不断提高，一部分现行政策被废除，城改项目建设更为迟缓，参加企业运营比较困难。“作为一个因旧村改造而生政府机构，我们从前的城改‘西安市方式’自豪，也切身体会着城改之痛。”

陕西法学会破产法研究会同样在一份报告中提议，对于处在困境中的城（棚）改新项目，可以通过司法重整执行解救，以最大程度地解决矛盾，完成社会各方双赢。

但是，在冯骏看起来，在通过20多年以后，西安城旧城改造环节中，已形成群众、小区业主、房地产商、民间投资等各类利益纠纷，大伙儿都各有需求，利益格局难以被均衡。

“假如产权年限并不复杂，政府推动几方努力一下，还可能（处理），那如果产权年限太复杂，遗留过度分歧、过度多，那就不是一下就能解决的了。”也由此，冯骏提议，可以选择参考全国各地已经实行的城市更新，对未来城旧城改造，也需要一个总体整体解决方案，换句话说一定要内部原因推动，不可以像过去那样，以传统的折迁、营销模式去推动，而是用营销思维来促进遗留下工程项目的最终解决。

西安也在今年3月18日下达的《关于印发2024年为民办实事实施方案的通知》中指出，将加大对停产房产项目治理、开工幅度。在列出的2024年十个方面30项民利大事实施意见中，也包括推动“保交楼”、推动回迁安置工程建设等。

“由区防范化解商住楼延期交房组建工作专班持续推进‘保交楼’工程项目的统筹兼顾和指导监督，持续建立完善市级部门横着连动、市区两级领导小组竖向协作工作机制，合力推进每日任务清零。”西安在相关通知中称。

（原文中张军、冯骏为笔名）

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